Objeción Presidencial
| Emisor | Ministerio de Defensa Nacional |
| Número de Boletín | 45595 |
Bogot á, D. C., 30 de junio de 2004
Doctor
ALONSO ACOSTA OSIO
Presidente
Honorable Cámara de Representantes
Ciudad
Respetado señor Presidente:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, el Gobierno Nacional se permite devolver por razones de inconstitucionalidad el Proyecto de ley número 061 de 2002 Cámara, 177 de 2003 Senado, por la cual se dictan disposiciones en materia de responsabilidad deontológico para el ejercicio de la profesión de enfermería en Colombia; se establece el régimen disciplinario correspondiente y se dictan otras disposiciones.
El proyecto de ley de origen parlamentario, fue presentado ante la Secretaría General de la Cámara de Representantes por los honorables Representantes a la Cámara Carlos Germán Navas Talero y Venus Albeiro Silva Gómez.
Objeciones por inconstitucionalidad
1. Vulneración de los artículos 1°, 136 y 287 de la Constitución Política
El parágrafo 2°, del artículo 61 dispone lo siguiente:
(...)
Parágrafo 2°. Los Tribunales Eticos de Enfermería recibirán financiamiento de los recursos nacionales y territoriales para cumplir a cabalidad sus funciones de investigación, aplicación de sanciones y orientación de ejercicios pedagógicos sobre ética y bioética a los profesionales de enfermería que incurran en faltas al Código Deontológico.
El artículo 1º de la Constitución Política esboza:
"Colombia es un Estado Social de Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general".
El numeral 1 del artículo 136 de la Constitución Política dispone:
"Se prohíbe al Congreso y a cada una de sus Cámaras:
1. Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos de competencia privativa de otras autoridades".
Por su parte, el numeral 3 del artículo 287 Superior establece:
"Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
(...)
"3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales".
De esta forma, cuando el parágrafo 2º del artículo 61 del proyecto de ley en comento establece que los Tribunales de Enfermería recibirán financiamiento de los recursos nacionales y territoriales, pero no se señala si los recursos de las entidades territoriales son endógenos o exógenos.
Lo anterior, por cuanto la jurisprudencia de la honorable Corte Constitucional ha señalado que "las fuentes endógenas de financiación de las entidades territoriales resultan, en principio, inmunes a la intervención legislativa"1, siendo su excepción cuando se deba intervenir en ellas para garantizar la coherencia macroeconómica de los recursos de la Nación2, mientras que "si esas rentas configuran recursos exógenos de los departamentos, distritos y municipios, la situación es distinta, pues las posibilidades de intervención del Legislador son mayores"3.
Sobre la diferencia entre los recursos de fuente endógena y exógena, y los criterios para su distinción, se puede reseñar la siguiente cita jurisprudencial:
"23. La Corte ha diferenciado las fuentes de financiación con que cuentan las entidades territoriales y ha indicado que existen ciertos recursos que provienen de las transferencias de la Nación, o de la participación en ingresos del Estado, los cuales, por tener origen externo, son calificados como recursos de fuente exógena. Asimismo, ha señalado que existen otros dineros cuyo origen está en la jurisdicción de la respectiva entidad, en virtud de un esfuerzo propio, por decisión política de las autoridades locales o seccionales, o provenientes de la explotación de bienes que son de su propiedad exclusiva, todos ellos conocidos como recursos de fuente endógena4. Esta distinción, como ya se señaló, cobra relevancia para efectos de determinar hasta qué punto el legislador y el Gobierno pueden intervenir en la regulación, destinación y manejo de dichos recursos, sin afectar la autonomía territorial.
24. Esta Corporación ha señalado también que existen tres criterios a los cuales debe recurrir el intérprete para establecer si una fuente de financiación es endógena o exógena. El primero de ellos, el criterio formal, supone acudir al texto de la ley para identificar si ella indica expresamente cuál es la entidad titular de un tributo. El segundo, el criterio orgánico, consiste en la identificación del ente encargado de imponer la respectiva o bligación tributaria. Por último, el criterio material estima que una fuente es endógena cuando las rentas que ingresan al patrimonio se recaudan integralmente en la jurisdicción y se destinan a sufragar gastos de la entidad territorial, sin que existan elementos sustantivos para considerar la renta como de carácter nacional. En caso de conflicto en la aplicación de estos criterios, o cuando puedan conducir a soluciones contradictorias, la Corte ha indicado que debe preferirse lo sustancial sobre las manifestaciones meramente formales del legislador5".
Ahora bien, la disposición acusada del proyecto de ley en comento no solo no diferencia el tipo de recursos que se afectan con ella, sino que, adicionalmente, está desconociendo las normas constitucionales trascritas anteriormente, lo que equivale a señalar que con dicha disposición el Congreso estaría vulnerando la autonomía financiera de las entidades territoriales dándoles una orden para disponer de sus recursos.
Sobre el particular, la honorable Corte Constitucional ha señalado:
"19. Como lo ha reiterado la Corte, la Constitución consagra una forma de Estado construida a partir del principio unitario, pero caracterizada por la transferencia a las entidades territoriales, de una cierta autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Fijar el grado de mayor o menor autonomía con que cuenten las entidades territoriales, es algo que la Carta delega al legislador. Sin embargo, el constituyente estableció una serie de reglas mínimas que tienden a articular el principio unitario con la protección de la autonomía territorial, optando, en algunas circunstancias, por dar primacía al nivel central y, en otras, por favorecer la gestión autónoma de las entidades territoriales.
Para resolver el caso que se debate (sic), es pertinente destacar que una de las reglas mínimas a las que se hace alusión, es la consagrada en el artículo 287 de la Carta, en virtud del cual se dota al principio de autonomía territorial de un contenido básico e indisponible. La citada norma establece lo que la doctrina constitucional ha denominado el reducto mínimo, o el núcleo esencial de la autonomía territorial.
Según tal disposición, le corresponde al legislador diseñar el mapa competencial del poder público a nivel territorial, pero debe procurar promover la capacidad de las entidades territoriales para gestionar sus intereses propios. Con el objeto de proteger dicha potestad de auto-gestión, el constituyente consagró, a favor de las entidades territoriales, los derechos a gobernarse por autoridades propias, establecer los tributos para el cumplimiento de sus tareas, administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales (C. P. artículo 287)".
Sin embargo la importancia de las facultades que constitucionalmente se confieren a las entidades territoriales para realizar efectivamente el modelo territorial por el que optó el constituyente, debe afirmarse que, como ocurre con los restantes derechos constitucionales, aquellas se ejercen en los términos establecidos por la propia Constitución y, en este sentido, no son de carácter absoluto. Ciertamente, en algunas circunstancias puede el legislador limitarlas, condicionarlas o restringirlas, pero solo cuando se halle autorizado por otra disposición constitucional y siempre que la restricción resulte necesaria, útil y proporcionada al fin constitucional que el legislador busca alcanzar. De otra manera, cualquier injerencia del legislador resultará desproporcionada y, en consecuencia, inexequible. En este sentido, la Corporación ha manifestado, reiteradamente, que si bien compete al legislador diseñar, dentro del marco constitucional, el modelo institucional en virtud del cual se distribuya el ejercicio del poder público en el territorio, le está proscrito establecer reglas que limiten a tal punto la autonomía de las entidades territoriales que solo desde una perspectiva formal o meramente nominal, pueda afirmarse que tienen capacidad para la gestión de sus propios intereses.
(...)
"26. Resulta claro que las, razones que, a juicio de la Corporación, justifican la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos nacionales que se transfieren a las entidades territoriales, no son útiles para explicar la injerencia de la ley en la destinación de los recursos que se obtienen en virtud de fuentes endógenas de financiación de tales entidades. En efecto, aquella facultad se justifica en disposiciones constitucionales que, de manera específica, se refieren a cada una de las fuentes exógenas de financiación - situado fiscal, transferencias, regalías - así como en la potestad del legislador para definir el destino último de las rentas nacionales (C. P. artículos 150-11 y 339).
Se pregunta la Corte si existe alguna razón constitucional que justifique la restricción de la autonomía que implica la intervención del legislador en la definición sobre la destinación de los recursos propios de las entidades territoriales.
27...
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