Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley número 40 de 2014 Senado, 193 de 2015 Cámara, por medio de la cual se dicta el Código Disciplinario profesional del administrador ambiental y se dictan otras disposiciones
| Emisor | Presidencia de la República |
| Número de Boletín | 49949 |
OFI16-00066682/JMSC 110200
Bogotá, D. C., miércoles 27 de julio de 2016
Honorable Senador
Mauricio Lizcano Arango
Presidente
Senado de la República Congreso de la República Bogotá
Asunto: Proyecto de ley número 40 de 2014 Senado, 193 de 2015 Cámara, por medio de la cual se dicta el Código Disciplinario profesional del administrador ambiental y se dictan otras disposiciones.
Respetado señor Presidente:
El Gobierno nacional se permite objetar por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia el proyecto de ley de la referencia, presentado al Congreso de la República por iniciativa parlamentaria.
1. Objeciones por razones de inconstitucionalidad
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Literal d) del artículo 8º
El artículo 8º del proyecto de ley regula las prohibiciones de los administradores ambientales respecto de sus colegas y demás profesionales.
La prohibición contenida en el literal d) establece que los administradores ambientales no podrán "proponer servicios con reducción de precios, luego de haber conocido las propuestas de otros profesionales".
Ajuicio del Gobierno, esta prohibición constituye una restricción ilegítima de la libertad de competencia, reconocida constitucionalmente en el artículo 333.
En efecto, la Constitución Política de Colombia reconoce la vigencia de una economía social de mercado cuyos componentes definitorios son la iniciativa privada (libertad de empresa) y la libre competencia económica.
Aunque dichas libertades no son absolutas, la Carta solo admite su restricción cuando sea necesaria para garantizar el interés general y para hacer exigible la responsabilidad social de los actores económicos. El modelo de libre competencia económica adoptado por nuestra Carta Política supone, solo bajo ciertas condiciones, la inexistencia de restricciones a la oferta y la demanda de bienes y servicios.
Como se trata de una libertad fundamental, las limitantes solo pueden ser excepcionales, justificadas exclusivamente por el logro del bien común y con el fin de evitar el abuso de posiciones dominantes.
Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la libre competencia es aquella garantía que permite a un empresario, en un marco de igualdad de condiciones con otros individuos que ofrecen los mismos productos y servicios, conquistar un mercado específico sin barreras de entrada o prácticas que dificulten el ejercicio de la actividad económica (cfr. Sentencia C-815 de 2001). Para la Corte, el núcleo esencial de ese derecho es la posibilidad "de acceso al mercado por parte de los oferentes, sin barreras injustificadas" (Sentencia C-228 de 2010).
Sobre el particular la Corte ha sostenido:
"Por ello, la protección a la libre competencia económica tiene también como objeto, la competencia en sí misma considerada, es decir, más allá de salvaguardar la relación o tensión entre competidores, debe impulsar o promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores, y le permita al Estado evitar la conformación de monopolios, las prácticas restrictivas de la competencia o eventuales abusos de posiciones dominantes que produzcan distorsiones en el sistema económico competitivo. Así se garantiza tanto el interés de los competidores, el colectivo de los consumidores y el interés público del Estado". (Sentencia C-228 de 2010). (subrayas fuera del original).
La libre competencia, según la Corte, solo podría limitarse en aras de garantizar la responsabilidad social del empresario, es decir, para contener la oferta y la demanda en productos y servicios que atenten contra el interés público, o para garantizar la competencia misma, como cuando el Estado sanciona prácticas monopolísticas que imponen barreras injustificadas al libre tránsito de bienes y servicios (Cfr. Sentencia C-228 de 2010).
En este contexto, las normas que regula la oferta de servicios de profesiones liberales como la de Administrador Ambiental deberían estar enmarcadas en los principios de protección a la libertad de competencia y de restricción excepcional a dicha libertad.
El legislador solo podría imponer restricciones a la libertad de ofrecer los servicios de dicha profesión cuando dichas restricciones fueran indispensables para evitar prácticas atentatorias del interés público o cuando las mismas fueran necesarias para echar abajo barreras que impiden la libre oferta de esos servicios.
En el caso de la norma objetada, ninguno de estos objetivos se cumple, pues la prohibición de que un administrador ambiental ofrezca sus servicios por debajo del precio de
su competidor no pretende evitar ningún perjuicio al interés público ni busca levantar una barrera a la libre competencia entre dichos profesionales.
Justamente, la norma produce el efecto contrario: limita la capacidad de competencia de los actores del mercado al eliminar la posibilidad de ofrecer sus servicios por debajo del primer precio ofrecido. La disposición limita el deber de lo que la Corte llama «impulsar
0 promover la existencia de una pluralidad de oferentes que hagan efectivo el derecho a la libre elección de los consumidores" (Cfr. Sentencia C-288 de 2010).
La consecuencia directa de la norma objetada es que el primer oferente de los servicios de administración ambiental tendría el poder de bloquear el precio mínimo de la oferta, suprimiendo la posibilidad de ofertas más baratas. La prioridad en el tiempo le daría una ventaja respecto de otros competidores que podrían prestar el mismo servicio por menor precio, inhibiendo con ello el flujo del libre mercado.
Como efecto secundario, la norma también tiene el efecto de impactar negativamente la demanda, pues esta no podría beneficiarse de la presentación espontánea de ofertas más baratas, quedando atada en cambio a la primera que recibiera.
La imposibilidad de que los administradores ambientales ofrezcan el mismo servicio a precios competitivos, es decir, a menor valor por el mismo encargo, afecta la libertad del mercado de sus servicios específicos y resulta, por ello, claramente atentatoria de la libre competencia.
En el caso concreto no se observa un interés público claro que pretenda ser defendido por la norma y, en cambio, parece evidente que los únicos intereses que terminan protegiéndose son los del administrador ambiental que plantó la primera oferta, pues por virtud de dicha oferta, habrá eliminado toda competencia posible en relación con el precio.
En estos términos, el Gobierno considera que la norma es inconstitucional y, por tanto, solicita respetuosamente al Congreso de la República que acoja la objeción y suprima la disposición del texto de la ley.
b) Artículo 43, por el cual se modifica el artículo 3º del Decreto 1150 de 2008. Numeral 3.
El artículo 43 del proyecto de ley pretende modificar el artículo 3º del Decreto 1150 de 2008. Aunque el numeral 3º del último artículo no sufre modificación alguna, es claro que su contenido va en contravía del principio de legalidad del tributo, previsto en el artículo
338 de la Carta Política.
En efecto, el numeral 3 del artículo 3º establece que el Consejo Profesional de Administración Ambiental podrá "señalar y recaudar los derechos que ocasione la expedición de la tarjeta profesional de administrador ambiental y demás certificados que expida en ejercicio de sus funciones".
No obstante, el artículo 338 constitucional exige que la ley fije, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y la base gravable y la tarifa del impuesto aunque, en el caso de las tasas y las contribuciones, permita que la ley establezca la fórmula para la definición de la tarifa.
Como los servicios que presta el Consejo Profesional de Administración Ambiental son tasas, es decir, una especie de tributo que se "cobra como contraprestación de un servicio prestado por la administración"1, la norma debería definir, en cumplimiento de la disposición constitucional, los elementos básicos de dicha contribución y, en caso de que no establezca directamente la tarifa, el sistema y método para hacerlo.
Sobre la garantía del principio de legalidad del tributo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho:
"...todo tributo requiere de una ley previa que lo establezca y sea expedida por el Congreso, las asambleas o los concejos [141].
"Se afirmó en la Sentencia C-891 de 2012 que la ley al establecer una obligación tributaria debe suministrar con certeza los elementos mínimos que la definen. Así, derivado del principio de legalidad de los tributos, se encuentra el principio de certeza, según el cual los órganos de representación popular están obligados a determinar, de manera clara y precisa, los elementos estructurales del tributo, con la finalidad de garantizar la seguridad jurídica a favor de las personas sujetas al deber fiscal, así como la eficacia en el recaudo del tributo. De ahí que en virtud de este principio la norma legal que establezca el impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa" (Sentencia C-449 de 2015).
La jurisprudencia correspondiente exige, entonces, que el legislador fije directamente los elementos constitutivos del tributo. No obstante, como se adelantó, en las tasas y contribuciones, el legislador puede delegar la definición de la tarifa en las autoridades administrativas, siempre y cuando señale el sistema y método pertinentes.
Sobre este punto, la Corte ha dicho que al legislador no le basta con indicar que la tarifa de la tasa será la requerida para remunerar los costos de la función administrativa, por lo que se requiere que la ley defina sumariamente la forma de definir dicho elemento. La Corte dijo sobre este particular.
"...la delegación de la facultad para fijar las tarifas en otra autoridad diferente a los cuerpos colegiados de elección popular en materia de tasas y...
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