Objeción Presidencial al Proyecto de Ley Número 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones
| Emisor | Presidencia de la República |
| Número de Boletín | 49227 |
Bogotá, D. C., 29 de julio de 2014
Doctor
FABIO RAÚL AMÍN SALEME Presidente
Honorable Cámara de Representantes Ciudad
Asunto: Objeciones Presidenciales - Proyecto de ley número 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado,por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones.
Respetado señor Presidente:
De la manera más atenta me permito manifestar que el Gobierno Nacional presenta observaciones sobre la constitucionalidad del Proyecto de ley número 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado,por medio de la cual se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones, con base en los siguientes argumentos de orden jurídico:
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CONSIDERACIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN LOS ARTÍCULOS 18-2 Y 20 DEL PROYECTO
DE LEY
Es necesario señalar en primer término que el proyecto de ley del Asunto, tiene por objeto crear el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero y la cuota parafiscal agropecuaria, y se consagra el uso de la fibra de fique en el desarrollo de los proyectos y obras que se contraten con recurso del Presupuesto General de la Nación.
La iniciativa en su artículo 18-2 consagra lo siguiente:
"Artículo 18. Recursos del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero. Los ingresos del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero serán los siguientes: (...)
2. Los que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), haya recaudado, recaude o llegue a recaudar con ocasión de la disposición contenida en el artículo 108 de la Ley 9a de 1983, desde el 15 de junio de 1983, que no hayan sido entregados previamente en los términos de la ley.
(...)"
De otra parte, la iniciativa en su artículo 20 dispone lo siguiente:
"Artículo 20. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ade 1983.
Teniendo en cuenta que ambas normas hacen referencia al artículo 108 de la Ley 91 de 1983, se hace necesario remitirnos a su contenido, el cual reza:
"Artículo 108. Los fondos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados se destinarán a la diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras a través de un Fondo de Fomento Fiquero dependiente del Ministerio de Agricultura".
1.1. Derogatoria tácita del artículo 108 de la Ley 9a de 1983
De los artículos trascritos se observa que una de las fuentes de ingresos que la iniciativa pretende imponer como propios del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, corresponde a los recursos provenientes del "gravamen sobre el impuesto a las ventas", establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas. No obstante, consagrar por vía de remisión normativa como ingresos los recursos correspondientes al artículo 108 de la Ley 91 de 1983, pasa por alto lo siguiente:
El proyecto de ley deja de lado el cambio que experimentó el impuesto a las ventas existente al momento de la expedición de la Ley 9a de 1983 (del 15 de junio) por el denominado impuesto al valor agregado, a partir de la entrada en vigencia del Decreto-ley 3541 de 1983 (del 29 de diciembre).
En efecto, el impuesto a las ventas creado desde 1963 (Decreto-ley 3288 del 30 de diciembre) y vigente al momento de la expedición de la Ley 9a de 1983, era el de "monofásico en primera etapa", esto es, de causación a nivel de productores; y su técnica era de "sustracción de costos" o "base contra base".
Con la expedición del Decreto-ley 3541 de 1983 (facultades extraordinarias de la Ley 9a de 1983), se modificó totalmente el régimen del impuesto a las ventas existente, creándose la técnica del valor agregado plurifásico (impuesto contra impuesto), que gravaría todas las etapas del ciclo económico. Luego, el impuesto a las ventas existente hasta el 31 de marzo de 1984 solo gravaba una fase de la cadena económica (productores), y el impuesto al valor agregado vigente a partir del 1º de abril de 1984 (artículo 92 del Decreto-ley 3541), grava todas las fases de los ciclos de producción y distribución, modificándose sustancialmente toda la estructura del impuesto tanto en materia de causación, como de base gravable y determinación, considerándose por tanto que a partir del 1º de abril de 1984, rigió un impuesto estructuralmente diferente al existente hasta antes de la vigencia del Decreto-ley 3541 de 1983 referido.
Es decir, el legislador extraordinario (DL.3541/83) consagró todo un cuerpo normativo de obligaciones fiscales a partir del diseño del impuesto al valor agregado, técnica esta que, como se señaló, comprende un impuesto estructuralmente diferente al que había consagrado hasta ese entonces el legislador. Lo anterior es razón suficiente para inferir que la obligación "fiscal" a la que remite el proyecto de ley (artículo 108 de la Ley 9a de 1983), se encuentra contenida en una norma que dejó de existir en tanto y cuanto la entrada en vigencia del Decreto-ley 3541 de 1983, la derogó tácitamente.
En otras palabras, el hecho de que el artículo 108 de la Ley 9a de 1983 hubiese supeditado el gravamen sobre el impuesto a las ventas a uno "establecido" para sacos de polipropileno y fibras sintéticas, la posterior expedición y regulación de un nuevo régimen del impuesto a las ventas por cuenta del Decreto-ley 3541 de 1983, modificatorio del existente, y que regía para el momento de la vigencia de la Ley 9a de 1983, dieron lugar a una derogatoria tácita de la presunta obligación fiscal, que ahora el proyecto de ley remite, como si nunca hubiese perdido su vigencia. Tanto es así, que el propio artículo 20 de la iniciativa trae literalmente la expresión "dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9a de 1983". El legislador con este mandato parecería conocer la derogatoria de esa norma, no siéndole suficiente manifestar que "la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las anteriores que le sean contrarias". En consecuencia, se agrega la declaración expresa de vigencia de la norma remisoria, en un intento de retrotraer en el tiempo efectos derogados.
A lo anterior se suma, que el Decreto-ley 3541 de 1983 en su artículo 93 dispuso la derogatoria expresa de ciertos artículos, y los demás que sean contrarios al contenido del decreto-ley dentro de los cuales debe entenderse el artículo 108 de la Ley 9a de 1983.
En esta instancia, es importante recordar que la derogatoria tácita procede "... cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior" 1 Contrario a la derogatoria expresa, a través de la cual el legislador manifiesta abiertamente en palabras, de viva voz, su intención de derogatoria o anulación de una ley, la táctica "... supone un cambio de legislación, una incompatibilidad con respecto a lo regulado en la nueva ley y la ley que antes regía. Hecho que hace necesaria la interpretación de ambas leyes, para establecer qué ley rige la materia, o si la derogación es total o parcial..."2.
1.2. Indebida interpretación de la ley por autoridad del legislador y violación del principio de seguridad jurídica.
De acuerdo con la técnica utilizada por el legislador en el artículo 108-2 que se cuestiona, remitirse a un artículo de una ley remota -derogada-, a fin de indicar la fuente de recursos del Fondo de Fomento que se crea, trae consigo, además de las implicaciones de inconstitucionalidad anteriormente alegadas, la indebida competencia constitucional de interpretación de la ley por vía de autoridad.
No cabe duda sobre la facultad que recae en cabeza del legislador, de interpretar, reformar y derogar las leyes, consignada en el artículo 150-1 de la Constitución Política; sin embargo la facultad de interpretar las leyes tiene limitaciones aún en cabeza del honorable Congreso, como se detalla más adelante.
Sobre la particular facultad que detenta el legislador para interpretar, la Corte Constitucional en Sentencia C-806 de 2001, manifestó:
"...En suma, para que una ley pueda calificarse de interpretativa debe limitarse a declarar el sentido de otra precedente, puesto que si contiene nuevas cláusulas no puede endilgársele tal naturaleza.
No obstante, cuando el legislador, haciendo uso de la atribución de interpretar la ley no cumple con el propósito de fijar el sentido y alcance de una disposición legal, sino que invoca tal facultad para regular una materia determinada estableciendo nuevas disposiciones que, por ende, generan inseguridad entre sus destinatarios, incurre en un ejercicio indebido de una competencia...
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