Circular 0175
| Emisor | Unidades Administrativas Especiales - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales |
| Número de Boletín | 44610 |
DIARIO OFICIAL 44.610 CIRCULAR 0175 29/10/2001 Para: Directora de Impuestos, Director de Aduanas, Director de Policía Fiscal y Aduanera, Secretario General, Secretaria de Desarrollo Institucional, Jefes de Oficina, Subdirectores, Subsecretarios, Directores Regionales, Administradores Especiales, Administradores Locales, Administradores Delegados, Jefes de División, Jefes de Grupo y demás servidores públicos de la contribución. De: Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales. Asunto: Seguridad Jurídica. Con el fin de facilitar la labor tanto de los funcionarios como de los particulares, y especialmente con miras a lograr la unificación de criterios en materia jurídica y en el desarrollo de procesos que se adelantan en las distintas dependencias, dentro de las competencias de la DIAN, en materia tributaria, aduanera y cambiaria, es importante que todos los funcionarios tengan en cuenta los siguientes parámetros en el desempeño de sus respectivas funciones: 1. Política general en materia jurídica Dentro de la política general que debe regir en materia jurídica es conveniente destacar los siguientes aspectos que se desarrollarán más adelante: ¿ Competencia, obligatoriedad y vigencia de los conceptos: Será excepcional la expedición de conceptos, pues se pretende efectuar una compilación de la doctrina vigente y que los conceptos que se expidan tengan vigencia hacia el futuro. ¿ Definición jurídica previa a la ejecución de procesos por parte de las áreas. ¿ Vinculación de Direcciones Regionales. ¿ Estandarización de Procedimientos. ¿ Publicidad de la información. ¿ Aplicación de sanciones dentro de los respectivos procesos. Para su desarrollo y aplicación es necesario mantener la unidad y seguridad jurídicas que resultan de la aplicación de la Constitución y la Ley, de tal manera que se garanticen la seriedad y certeza de las actuaciones administrativas y se eviten procesos en los cuales se pueda haber inducido a error a los administrados, bien por no respetar conceptos emitidos en los cuales se sustente su actuación, bien porque a los mismos se les resta la vigencia y alcance que les da la ley, o bien porque han sido expedidos o modificados por quien no tiene la competencia para el efecto. En este sentido es necesario precisar que los conceptos que emita la Oficina Jurídica o la Subdirección Técnica Aduanera dentro de sus competencias, deben estar sujetos a la Constitución y a la ley y no deben expedirse para suplir vacíos legales o para dejar sin vigencia normas de carácter superior. En conclusión las actuaciones de la DIAN deben basarse entre otros en los principios constitucionales del debido proceso, de la buena fe (artículos 29 y 83 de la Constitución Política), y en principios reguladores de la función administrativa como son el de economía, celeridad, eficacia e imparcialidad, publicidad, eficiencia, justicia y contradicción. 2. Competencia para expedición de conceptos De conformidad con lo establecido en el artículo 11 del Decreto 1265 de 1999, corresponde a la Oficina Jurídica de la DIAN, mantener la unidad doctrinal en materia de los impuestos administrados por la entidad. De igual manera, el numeral 4º del artículo 24 del mismo decreto dispone que la Subdirección Técnica Aduanera tiene como función interpretar normas y absolver consultas en materia de nomenclatura arancelaria, valoración aduanera, análisis físico y químico de las mercancías y normas de origen. Las áreas de la entidad que lo requieran deberán formular sus inquietudes ante estas dependencias, en el evento de necesitar algún pronunciamiento específico, pero en todo caso deberán sujetar sus actuaciones e instrucciones a la Constitución, a la ley, a los reglamentos y al último concepto vigente sobre la materia, que haya sido expedido por la Oficina Jurídica o por la Subdirección Técnica Aduanera en lo de su competencia. Teniendo en cuenta las disposiciones anteriores, es claro que solamente la Oficina Jurídica de la DIAN, a través del Despacho o de los Jefes de las Divisiones de Doctrina Tributaria o Aduanera, está facultada para expedir, modificar o revocar conceptos en ma teria tributaria, aduanera, de control de cambios y de comercio exterior y el Subdirector Técnico Aduanero para conceptuar sobre las materias de su competencia, por lo cual, ni las Subdirecciones ni las Divisiones Jurídicas de las Administraciones o cualquiera otra dependencia diferente, están facultadas para conceptuar por escrito sobre tales materias. 3. Obligatoriedad y vigencia de los conceptos 3.1. Principio de irretroactividad: Como desarrollo de la política de seguridad jurídica que se pretende afianzar cada día más en la entidad se considera necesario detenerse en el Principio de la Irretroactividad de la ley como elemento importante de aquella. La irretroactividad tiene una amplia aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano, es así como la misma Constitución Política la desarrolla mediante el siguiente articulado: Inciso 2 artículo 29. ¿ ... Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al Acto que se le imputa, ...¿. Inciso 1 artículo 58. ¿ ... Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores, ...¿. La Corte Constitucional en la Sentencia C¿037 de 1996 por la cual se controló la Constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996) respecto del artículo 45 declaró exequible únicamente la expresión ¿Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política tiene efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario¿. No obstante lo anterior debe reseñarse que aunque en Colombia la irretroactividad de la ley es un principio general, no es absoluto, la misma ley así lo quiso y por eso el artículo 49 de la Ley 153 de 1887 derogó el artículo 13 del Código Civil y la Constitución Política y la mencionada Ley 153 establecieron excepciones: Inciso 3 artículo 29 de la Constitución ... ¿en materia penal, la ley permisiva o favorable, aún cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable ...¿. Artículo 44 Ley 153/1887 ¿En materia penal la ley favorable o permisiva prefiere en los juicios a la odiosa o restrictiva, aún cuando aquella sea posterior al tiempo en que se cometió el delito ...¿. En consecuencia los conceptos que expida la DIAN tendrán vigencia hacia el futuro, es decir no tendrán el carácter de retroactivos. Teniendo en cuenta lo anterior es importante que en cada actuación de la entidad (por ejemplo en procesos de fiscalización), se acoja este principio y antes de adelantar la respectiva actuación se estudie en su contexto particular aplicando el sentido común, el cual llevará a analizar en particular si el administrado tuvo razón suficiente para actuar de una determinada manera (por un concepto previo, una sentencia judicial, una acción no controvertida por la entidad, entre otras) y no que el único soporte sea una norma o concepto aplicado retroactivamente. En este sentido, y como regla general, cada actuación de la DIAN y de los particulares deberá analizarse a la luz de la Constitución, de la ley, de los reglamentos y de los conceptos vigentes y publicados, bajo el entendido de que una vez se produzca algún cambio doctrinal o de interpretación de la norma por parte de la oficina competente, dicho cambio afectará las situaciones de los administrados, hacia el futuro, debiendo respetarse las actuaciones ocurridas bajo el amparo de la doctrina anterior. 3.2 Prevalencia del derecho sustancial: Dentro del marco de herramientas y sensibilización objetivos entre otros de este documento es necesario hacer algunos comentarios sobre el fondo y la forma. Desde cualquier aspecto de la vida puede hablarse de estas dos palabras, la intuición lleva a cualquier persona a plantearse la prevalencia de aquella sobre esta; quién no ha dicho ¿lo importante es el fondo no la forma¿. Sin embargo la idea es abordar el tema desde la óptica jurídica teniendo en cuenta que de todos modos la expresión no es absoluta como más adelante se observará. La Constitución Política en su artículo 228 establece la prevalencia del Derecho Sustancial sobre la forma al consagrar: ¿La Administración de Justicia es función pública, sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial ...¿. El artículo 3° del Código Contencioso Administrativo en igual sentido al desarrollar el alcance de los principios orientadores de las actuaciones administrativas establece la prevalencia de lo sustancial: ¿Artículo 3°. Principios orientadores. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a las normas de esta parte primera. En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que...
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