Objeción Presidencial al Proyecto de Ley número 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado al 008 de 2015 Cámara, por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados
| Emisor | Presidencia de la República |
| Número de Boletín | 50298 |
OFI17-00087471/ JMSC 110200 Bogotá D.C., lunes 17 de julio de 2017 Doctor
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ Presidente
Cámara de Representantes Ciudad
Asunto: Objeción presidencial al Proyecto de ley número 170 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado al 008 de 2015 Cámara, por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados.
Respetado doctor:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución, el Gobierno nacional devuelve el proyecto de ley de la referencia por los motivos de inconstitucionalidad e inconveniencia que se explican a continuación.
1. La aprobación del informe de conciliación al Proyecto de ley número 70 de 2016 Senado, 62 de 2015 Cámara, acumulado al 008 de 2015 Cámara, por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados, en la Plenaria de Senado de la República, adolece de vicios en su formación, los cuales se pueden evidenciar de la siguiente manera: (i) la votación del informe de conciliación, carecía de unanimidad, (ii) en la sesión Plenaria del 7 de junio de 2017 en la cual se aprobó el informe de conciliación, se eludió el debate parlamentario, (iii) la reapertura del trámite legislativo era procedente para subsanar los vicios de forma, sin embargo, no se realizó la convalidación del vicio, porque la Plenaria en la sesión del 20 de junio aprobó un informe de una subcomisión, cuya recomendación era ratificar la votación del 7 de junio (que se encontraba viciada), con lo cual se negó a los miembros de la Plenaria del Senado la oportunidad de sanear el vicio en el que se había incurrido.
2. El proyecto es Inconstitucional por violación del artículo 154 superior en tanto establece una exención tributaria sin el aval expreso del Gobierno. Dado que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los aportes al sistema general de seguridad social integral (salud y pensiones) son aportes parafiscales, la disminución del monto de la tarifa del 12% al 4% para los pensionados constituye un beneficio tributario cuya consagración legal requiere el aval expreso del Gobierno, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, única cartera con la competencia legal para ese efecto.
3. El proyecto de ley es violatorio de los principios de equidad y progresividad en materia tributaria, porque propone una modificación en la carga impositiva de un grupo específico de contribuyentes, omitiendo analizar (i) la capacidad contributiva del grupo específico, (ii) la progresividad del sistema de salud y (iii) la capacidad contributiva del resto de contribuyentes que pertenecen al sistema.
4. El proyecto es inconstitucional por violación a los principios de solidaridad y progresividad de la seguridad social establecidos en el artículo 48 de la Constitución Política. En este documento se demostrará un desconocimiento del principio de solidaridad, entendido como "el mutuo apoyo entre las personas, generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades"", en la medida en que la iniciativa disminuye las fuentes de recursos en beneficio de un grupo específico de aportantes, lo que dificulta la ampliación de cobertura y de servicios, la prestación del servicio de salud para los afiliados al régimen subsidiado y rompe con el esquema de subsidios cruzados que sustenta el sistema de salud.
Respecto del principio de progresividad, la medida incorporada por el proyecto de ley se estima regresiva en la medida que priva al sistema de salud de una importante fuente de financiamiento, sin establecer la fuente sustitutiva de recursos. Una decisión de esta naturaleza le está prohibida al Estado, pues (i) desconoce la obligación de avanzar en la garantía del derecho a la salud, y (ii) al reducir las fuentes de financiación, pone en peligro el cumplimiento de las obligaciones ya existentes en materia de cobertura y prestación de servicios, toda vez que el sistema de salud es oneroso y su prestación es imposible sin recursos que permitan hacerla efectiva.
5. Como argumento de inconstitucionalidad e inconveniencia se presentan en el numeral 5 del presente escrito consideraciones sobre el impacto fiscal de la medida, indicando que el proyecto de ley pone en riesgo la garantía del derecho fundamental a la salud de una gran parte de la población (cerca de 4.4 millones de afiliados) debido a que se verán afectados los recursos disponibles para financiar los beneficios en salud a los que actualmente tienen derecho, por cuenta de la eliminación de una importante fuente de recursos, lo que afectaría a la población más necesitada cuya atención en salud depende directamente de la provisión de servicios por parte del Sistema.
6. Finalmente, como un argumento subsidiario de constitucionalidad, se encuentra la violación al principio de irretroactividad de la ley. A pesar de que los argumentos expuestos son suficientes para demostrar la inconstitucionalidad del proyecto de ley que nos ocupa, en cualquier caso, es importante resaltar que en eventual caso de que se considerara que la norma es ajustada a la Constitución, los efectos de la misma no pueden ser efectivos a partir del 1 de enero de 2017, sino a partir del momento de su publicación. Para tal efecto, se exponen los rasgos fundamentales del principio de irretroactividad tributaria y la teoría de las situaciones jurídicas consolidadas, para concluir que tratándose de un tributo de causación instantánea la aplicación retroactiva de un beneficio tributario resulta inconstitucional.
1. Vicios de trámite en la discusión y aprobación del informe de conciliación del proyecto de ley objetado por parte de la Plenaria del Senado de la República. Violación de los artículos 133, 157-3 y 161 de la Constitución Política y los artículos 122, 123-4, y 126 de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992).
Con el fin de sustentar los motivos de inconstitucionalidad del Proyecto de Ley 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara acumulado con el Proyecto de ley número 008 de 2015 Cámara, "por la cual se modifica la cotización mensual al régimen contributivo de salud de los pensionados"" -P.L. 062-, consideramos pertinente hacer un breve recuento fáctico del trámite legislativo relacionado con el vicio de procedimiento que se pretende advertir al honorable Congreso de la República.
Para la sesión plenaria en el Senado de la República del 7 de junio de 2017 se incluyó en el orden del día la votación del informe de conciliación del referido proyecto de ley. Entrada ya la sesión en su segunda hora, el Presidente del Senado, el honorable Senador Lizcano Arango, le concede la palabra al Coordinador de Conciliación, el honorable Senador Delgado Ruiz, para que presente el respectivo informe de conciliación. Tras lo cual el Coordinador procede a exponer brevemente la decisión adoptada en el seno de la Comisión Accidental de Mediación, en el sentido de adoptar el texto de la Cámara de Representantes el cual establece que "el aporte en salud de los pensionados se bajará del 12 al 4% sin distinción del rango de pensión"".
Inmediatamente se procede a la votación del Proyecto de ley número 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara acumulado con el Proyecto de ley número 008 de 2015 Cámara, como se puede establecer en el registro en video de la sesión, de la siguiente manera:
"Presidente Lizcano: ¿Quiere la Plenária votar la proposición leída
Secretario Eljach: Sí quieren Presidente.
Presidente Lizcano: El siguiente punto del orden del día".
Así entonces, queda votado el proyecto de ley. La votación no fue nominal y pública.
Una hora más tarde, ya dentro del trámite de otro proyecto de ley, el honorable Senador Navarro Wolff toma la palabra para informar "Bueno primero quiero que todos tengan consciência que hace 20 minutos votamos que la parte que van a tener que pagar todos los pensionados en salud es el 4%, porque se acogió el texto de Cámara y no el de Senado. El de Senado decía que eran solamente aquellos que tenían 4 salarios mínimos o menos de pensión y el texto de Cámara que todos los pensionados. Y en la conciliación se acogió el texto de Cámara y aquí se aprobó, pues, sin ninguna discusión. Simplemente dejar esta constancia para que cuando les pregunten sepan que aquí votamos así hace una media hora". (Subrayas propias).
Posteriormente la honorable Senadora López Hernández en ejercicio de una moción de orden afirma que el P.L. 062 no se votó de "...manera individual, sino que sepupitreó (sic)", y señala que muchos de los allí presentes deberían estar impedidos, motivo por el cual le solicita al Presidente considerar si se reabre la discusión. Y el presidente Lizcano le responde que le parece que es "sensata" la reapertura y que por lo tanto la someterá una vez se vote el proyecto de ley que se encontraban discutiendo.
Minutos después, nuevamente el honorable Senador Navarro, en una moción de orden propone que "se vote ahora la reapertura y se empiece el debate de nuevo y la votación después de la reapertura, porque me imagino que va a haber impedimentos quienes estén pensionados". A lo cual el Presidente responde:
"Presidente Lizcano: No hay problema Senador. Entonces ¿Quiere la plenaria reabrir la conciliación sobre los pensionados? Secretario: Sí quiere Presidente.
Presidente Lizcano: Entonces queda reabierta. Si por alguna casualidad señor secretario hoy no la alcanzamos a votar me la pone para el día martes y la gente la puede estudiar con calma...".
En la siguiente sesión plenaria que tiene lugar el 13 de junio se incluyó el Proyecto de ley número 170 de 2016 Senado, 062 de 2015 Cámara, acumulado con el Proyecto de ley número 008 de...
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