Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley número 049 de 2015 Cámara, número 206 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres
| Emisor | Presidencia de la República |
| Número de Boletín | 50297 |
OFI17-00087292 / JMSC 110200
Bogotá, D. C., lunes, 17 de julio de 2017
Doctor
MIGUEL ÁNGEL PINTO HERNÁNDEZ Presidente
Cámara de Representantes Bogotá, D. C.
Asunto: Objeciones presidenciales al Proyecto de ley número 049 de 2015 Cámara número 206 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres.
Respetado Presidente:
Sin la correspondiente sanción ejecutiva, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 165, 166 y 167 de la Constitución Política, el Gobierno nacional se permite devolver por razones de inconstitucionalidad el Proyecto de ley número 049 de 2015 Cámara, número 206 de 2016 Senado, por medio de la cual se modifica el número de semanas por cotizar para acceder a la pensión por parte de las mujeres.
· Razones para objetar el proyecto por inconstitucionalidad.
· El proyecto es inconstitucional por violación del artículo 154 superior, en tanto establece un beneficio tributario sin el aval expreso del Gobierno. Dado que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que los aportes al sistema general de seguridad social integral (salud y pensiones) son aportes parafiscales, la supresión de la obligación de cotizar total o parcialmente constituye un beneficio tributario cuya consagración legal requiere del aval expreso del Gobierno, representado en este caso por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, única cartera con la competencia legal para ese efecto.
· El Legislador ha omitido el deber de garantizar la sostenibilidad financiera de esta modificación al sistema pensional, lo cual constituye una violación directa del mandato contenido en el artículo 48 constitucional modificado, por el Acto Legislativo número 01 de 2005, según el cual las leyes en materia pensional deben asegurar su sostenibilidad financiera.
En razón a que el proyecto tiene impacto financiero en el régimen de prima media -en adelante RPM- por reducción del recaudo en cotizaciones y aumento correlativo del pasivo pensional, era deber del Legislador prever un mecanismo de financiación de la medida adoptada. El incumplimiento de este requisito tiene como consecuencia la inconstitucionalidad de la norma propuesta.
· La creación de este beneficio rompe el diseño de reparto de cargas públicas que atraviesa el RPM e impone obligaciones excesivas en favor de los demás afiliados al sistema, sin prever medidas que permitan moderar el impacto financiero del proyecto. Esto resulta contrario a los principios de solidaridad y eficiencia que informan el derecho a la seguridad social, en cuanto consagra un privilegio cuya financiación está a cargo de grupos poblacionales en situación de debilidad que -además de cumplir con las obligaciones que técnicamente permiten financiar sus prestaciones- tendrán que asumir cargas adicionales para financiar la reducción de semanas de cotización consagrada en favor de las mujeres en este proyecto.
Procedemos a exponer en detalle estas reflexiones.
1. Contravención del artículo 154 constitucional. La norma que impide el nacimiento de la obligación tributaria a un grupo específico de sujetos pasivos, supone una exención tributaria que requiere aval del Gobierno nacional, específicamente, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El proyecto de ley cuyo análisis nos ocupa modifica el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, para establecer un mínimo de 1.150 semanas de cotización para las mujeres como requisito para tener el derecho a la pensión de vejez.
Ello supone una reducción de 150 semanas de cotización. Por consiguiente, dicha disposición se traduce en una exención o exoneración en el pago de una contribución parafiscal que requería iniciativa gubernamental o aval del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El desconocimiento de este requisito en el trámite de la iniciativa supone un vicio insubsanable de constitucionalidad.
En este sentido, es importante resaltar que las cotizaciones -en el marco del Sistema General de Seguridad Social en pensiones- corresponden a contribuciones parafiscales de naturaleza tributaria y, por lo tanto, cualquier disminución o beneficio supone necesariamente una exención tributaria que requiere el aval del Gobierno nacional, representado para tal efecto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En este orden de ideas, el presente acápite se referirá inicialmente (i) a la naturaleza parafiscal, y por ende tributaria, de los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social, especialmente en el ámbito pensional; después (ii) abordaremos el artículo 154 constitucional, refiriéndonos a la necesidad del aval gubernamental en exenciones tributarias; para finalmente (iii) analizar el caso concreto.
1.1. La naturaleza parafiscal, y por ende tributaria, de los aportes y cotizaciones al sistema de seguridad social, tanto en salud como en pensiones.
La Corte Constitucional ha determinado, en variada y reiterada jurisprudencia, que los recursos de la seguridad social, tanto en materia de salud como en pensiones, tienen naturaleza parafiscal y, por lo tanto, corresponden a pagos tributarios.
Al respecto, la Corte afirmó en Sentencia C-895 de 20091:
Esta Corporación de manera reiterada ha precisado en efecto que los recursos que ingresan al Sistema de Seguridad Social, tanto en Salud (C-577/97, C-542/98, T-569/99, C-1707/00) como en pensiones (C-179/97), llámense cotizaciones, aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos, copagos, tarifas, deducibles o bonificaciones, son en realidad contribuciones parafiscales de destinación específica, en cuanto constituyen un gravamen, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se cobra obligatoriamente a determinadas personas para satisfacer sus necesidades de salud y pensiones y que, al no comportar una contraprestación equivalente al monto de la tarifa fijada, se destinan también a la financiación global bien del Sistema General de Seguridad Social en Salud, bien del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones (C-086/02, C-789/02) (Subrayas propias del texto original y negrillas de esta Cartera).
En este sentido, es importante resaltar que las contribuciones, y particularmente las contribuciones parafiscales, son tipos de tributos, pues corresponden a manifestaciones del poder de imperio del Estado.
Así, la Corte Constitucional ha reiterado en diversa jurisprudencia2 que "es posible identificar claramente en el sistema fiscal colombiano tres tipos de tributos, a saber los impuestos, las tasas y las contribuciones, que si bien son todos fruto de la potestad impositiva del Estado, tienen cada uno características propias que los diferencian"^.
1 Véase Corte Constitucional. Sentencia C-895 de 2009, la cual recoge, entre muchas otras, las Sentencias C-308 de 1994, SU-480 de 1997, C-577 de 1997, T-569 de 1999, C-821 de 2001, C-867 de 2001, C-791 de 2002, C-1040 de 2003, C-655 de 2003, C-155 de 2004, C-721 de 2004, C-824 de 2004 y C-1002 de 2004.
2
En relación con la definición de las características de los tributos a que en este aparte de la sentencia se aluden ver, entre otras, las Sentencias C-040/93 M. P. Ciro Angarita Barón, C-465/93 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-545/94 M. P. Fabio Morón Díaz, C-577/95 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1371/00 M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-1067/02 y C-1143/03 M. P. Jaime Córdoba Triviño, C-226/04 M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
3 Sentencia C-243/05. M. P. Álvaro Tafur Galvis.
Y especialmente frente a las contribuciones parafiscales, como especie tributaria, la Corte ha afirmado que:
"(...) [S]on gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica por ser utilizados para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no están sometidas a las normas de ejecución presupuestaly son administrados por órganos que integran el mismo renglón económico".4
En este orden de ideas, y siguiendo la jurisprudencia de la Corte, es claro entonces que el pago que se realiza al Sistema General de Seguridad Social, por concepto de pensiones denominado cotizaciones, supone el pago de un tributo y específicamente de una contribución parafiscal y en esa medida, cualquier disposición que implique la modificación del hecho generador y la no causación de la misma, supone una disposición de índole tributario.
1.2. En caso de existir un beneficio o exención en una norma de carácter tributario, dicha norma debe ser de iniciativa gubernamental, o en su defecto, requiere aval del Gobierno nacional, específicamente, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A la luz de lo anterior, es claro que toda contribución parafiscal, por su naturaleza tributaria, se encuentra sometida a las reglas y principios aplicables a cualquier tipo de norma que ostente este carácter y específicamente a aquellas que rigen el procedimiento legislativo.
En este contexto, es preciso aclarar que tanto la Constitución como la propia Corte han resaltado que la iniciativa legislativa para asuntos tributarios, y de establecimiento de beneficios, es privativa del Gobierno. Así, si bien en variada jurisprudencia5 la Corte Constitucional ha establecido que el legislador cuenta con una amplia libertad de configuración al momento de establecer este tipo de beneficios, dicha libertad de configuración no es absoluta y debe observar las reglas particulares aplicables, especialmente la de iniciativa gubernamental contenida en el artículo 154 de la Constitución Política, que establece:
"Artículo 154. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras...
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